王钧民

• 1:中国人民大学法学院

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摘要(Abstract)：

《行政诉讼法》第七十一条规定生效的行政判决具有禁止反复效力，意旨在于行政机关的重作行为应当尊重生效行政判决的理由，同时兼顾审判权和行政权的合理分工。在客观范围上，禁止反复效力涵盖事实、理由、内容均与原行政行为同一的重作行为。在主体范围上，禁止反复效力既及于被告，也及于部分诉讼第三人。在原理上，禁止反复效力兼具既判力和拘束力的性质。对违反该效力的重作行为，法院一方面应当作出和生效判决意旨相同的裁判，另一方面也可以采取执行措施来强制实现生效判决的意旨。为了最大发挥禁止反复效力的实效性，法院应当在生效判决中尽可能明确具体地指出判决意旨并积极适用执行措施条款。

关键词(KeyWords)：重作行为;禁止反复;同一事实和理由;既判力;拘束力

基金项目(Foundation):

作者(Author):王钧民

参考文献(References)：

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• [20]周骏.论法院对被告重新作出行政行为的审查权[J].山西省政法管理干部学院学报，2015(3):12.

• (1)《2018年行诉法解释》第九十条规定:“人民法院判决被告重新作出行政行为,被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同,但主要事实或者主要理由有改变的,不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。人民法院以违反法定程序为由,判决撤销被诉行政行为的,行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为,人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销,并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。”第六十二条规定:“人民法院判决撤销行政机关的行政行为后,公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的行政行为不服向人民法院起诉的,人民法院应当依法立案。”

• (2)从长远的角度看,带有重作意旨的撤销判决应逐渐被履行职责判决和给付判决取代。但是,目前实定法依然将拒绝私人申请的行为视为撤销判决的对象(比如《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十一条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款),因此不得不承认撤销判决和履行职责判决等存在效力上的重叠,进而形成禁止反复效力条款兼具两种面向的结果。

• (3)比如,虽然法院作出确认违法的情况判决,但事实或法律状态改变后上级行政机关依职权撤销违法行政行为,此时原行政机关就不得基于原事实和法律状态重作与原行为具有同一性的行政行为。

• (4)比如,合法行政行为的作出仍需被告调查或裁量的,法院作出要求被告履行一定义务而非特定义务的履行职责判决,此时被告就不得重新以之前被法院认定违法的方式来履行职责。

• (5)由于在基准时方面并不存在较大争议,也受篇幅所限,本文对此方面略去不谈。

• (6)例如,王泽鉴认为,“法律规范的要件(T),通常系由多数的要件特征(Tatbestandsmerkmale)组成之。因此,特定的案例事实,必须该当于所有的要件特征,始能发生该法律规范所定的法律效果”。参见王泽鉴《法律思维与民法实例》,中国政法大学出版社2001年版,第201页。这里的要件特征其实就是要件事实,都源于德文Tatbestandsmerkmale。参见许可《民事审判方法:要件事实引论》,法律出版社2009年版,第37页。

• (7)值得注意的是,对《行政诉讼法》第七十一条中的事实和理由的界定不一定具有更广泛的适用性。比如,《行政诉讼法》第三十三条第二款、第四十三条第三款、第八十六条中的“事实”和证据资料就不等同,此时后者是前者的“根据”,是一种彼此独立的关系。因此,本文此处的观点只是针对合理适用该条款本身这一目的所需而展开的。

• (8)应当注意,重新调查获取证据资料的过程依然要遵循法定程序的要求,比如必须告知当事人并听取意见。

• (9)参见重庆市高级人民法院(2019)渝行终605号行政判决书。

• (10)《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条和第六十一条只要求法院不得将有关证据作为认定行政行为合法的依据,不限制将之作为认定行政行为违法的依据。结合《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定,此时法院可以作出确认违法但不撤销行政行为的判决。

• (11)一种对此可能的质疑是,行政实体违法造成的损害才有引发赔偿责任的可能,程序违法造成的损害则并非如此。这种观点确实指出了对行政程序违法进行赔偿的操作上的困难,但却不能否定赔偿责任本身的存在可能。因为私人因程序违法的行政行为而付出的生活成本确实是本不应当产生却实际存在着的利益受损,一种类似于民法上的“缔约过失”责任就应当被法秩序所确认。未来通过建立多样化且实际可行的行政损害赔偿方式,就有解决这一问题的现实可能。

• (12)参见最高人民法院(2018)最高法行申1108号行政裁定书。但值得注意的是,逾期举证被撤销的原因是主要证据不足而非违反法定程序,所以有裁判认为前一行为的撤销事由乃程序违法不受《行政诉讼法》第七十一条限制的观点是错误的。参见最高人民法院(2019)最高法行申4892号行政裁定书。

• (13)参见最高人民法院(2018)最高法行申4217号行政裁定书。但与前一脚注相类似的是,法院认为前一行为的撤销事由乃程序违法所以不受《行政诉讼法》第七十一条的限制,这当然是错误的观点,该案中已生效的撤销判决也明确指出了无正当理由缺席庭审是主要证据不足。参见北京知识产权法院(2016)京73行初1124号行政判决书。也有裁判明确指出:“对‘主要证据不足’这一认定作出纠正和弥补,使得能够对原行政行为及行政复议行为的合法性作出准确判断,故并未违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。”参见最高人民法院(2020)最高法行申13491号行政裁定书。

• (14)参见余姚市甬兴气体分滤厂与余姚市住房和城乡建设局燃气经营许可纠纷案,《最高人民法院公报》2022年第2期,第41—42页。

• (15)参见最高人民法院(2020)最高法行申10148号行政裁定书。

• (16)参见最高人民法院(2019)最高法知行终28号行政判决书。

• (17)参见最高人民法院(2019)最高法行申13090号行政裁定书。

• (18)虽然基本相同在文义上不包括完全相同,但是从禁止反复效力所要实现的效果看,既然与原行为内容基本相同的重作行为都不应当被作出,更不用说完全相同的重作行为了。

• (19)参见焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案,《最高人民法院公报》2006年第10期,第44—48页。

• (20)比如,不是所有类型的程序违法都可以成为例外,对于严重、故意、反复的程序违法,行政机关应承担不能重作的不利后果;如果重作行为并不能较为有效地维护公共利益,反而可能浪费了公共资源时,程序违法不能作为例外;对于一些类似于听证等旨在保护私人权益且具有独立价值而非工具价值的法定程序,程序违法不能作为例外;对于《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条专门列出且有政策着重强调的法制审核程序,程序违法不能作为例外。

• (21)参见罗元昌诉重庆市彭水苗族土家族自治县地方海事处政府信息公开案,最高人民法院指导案例101号(2018年)。2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二十一条第三项并没有规定行政机关的信息检索义务,2019年《政府信息公开条例》第三十六条第四项规定了这一义务。应当认为,新增信息检索义务并非对行政机关额外规定了程序要求,而是对信息不存在的部分判断方式予以了明确。

• (22)参见海南省高级人民法院(2020)琼行终484号行政判决书。

• (23)一审裁判文书参见海口市琼山区人民法院(2013)琼山行初字第11号行政判决书;二审裁判文书参见海南省海口市中级人民法院(2013)海中法行终字第176号行政判决书。

• (24)参见北京市第一中级人民法院(2018)京01行终614号行政判决书。这种在程序合法性审查后不对实体问题进行合法性审查的做法符合法律规定,但不利于有效率地实质性解决行政争议,法院应尽量避免此种情形发生。

• (25)虽然《行政诉讼法》第二十九条第一款的主语是私人,但除私人外,行政机关也可以作为第三人。

• (26)该条款规定,生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实,可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的,应当中止诉讼,通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。

• (27)有关课予义务规则和授予权力规则的区分及其不可通约性,参见H.L.A.Hart.The Concept of Law.Oxford University Press,2012,pp.26—42.

• (28)司法实践的态度是不清楚的。虽然有判决明确将《行政诉讼法》第七十一条称为既判力,但是其一,这些判决并未在理由中对比分析既判力和其他判决效力的异同,所以不能确定其本身有对既判力的正确理解;其二,这些判决所指出的既判力效果和拘束力说的内涵也有重合之处。参见江苏省无锡市中级人民法院(2017)苏02行终221号行政判决书、山东省高级人民法院(2019)鲁行终1888号行政判决书。部分释义书也对禁止反复效力作既判力理解,但在论证上也和前述司法实践有相同的缺陷。参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版,第198页。

• (29)一种可能的观点会质疑该理由作为既判力说支持理由的地位:此时与其说既判力转而体现为禁止反复效力,不如说这恰恰显示了对既判力的共识性理解根本不包括禁止反复效力,从而间接证明了禁止反复效力并非既判力,那么该理由就是对既判力说的反对理由而非支持理由。本文依然将该理由作既判力说的支持理由予以对待,因为既判力理论本身具有被扩充内容的弹性空间,共识性理解不构成对既判力理论本身内容的严格限定。

• (30)也正因此,旧诉讼标的论和新诉讼标的论才会在既判力客观范围上对“同一形成效果、不同的形成原因”是否构成不同诉讼标的产生争论。参见新堂幸司《新民事诉讼法》,林剑锋译,法律出版社2008年版,第483页。

• (31)也有与此结论相同但理由不同的观点。这种观点认为后诉的诉讼标的确实和生效判决等同,但这不与既判力抵牾,因为既判力不允许法院就同一诉讼标的作出与原判决相矛盾的判决,而非不允许法院作出与原判决内容一致的判决。参见章剑生《行政诉讼判决研究》,浙江大学出版社2010年版,第591页。这种理由并不可取,因为如果后诉的诉讼标的属于生效判决消极既判力的范围,那么法院就应当不予受理或驳回起诉,否则属于对司法资源的浪费。

• (32)参见湖南省高级人民法院(2019)湘行终2259号行政判决书。

• (33)如果在一般的合法性审查中发现了行政行为违法,那么就应当对此作出判决,此时这部分判决所对应的事实和理由也具有了禁止反复效力,只是并非前一个生效判决的效力。

• (34)与之相同的观点也出现在2014年《行政诉讼法》修改时部分人大代表的建议中。参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室《行政诉讼法立法背景与观点全集》,法律出版社2015年版,第50页。

• (35)参见最高人民法院(2017)最高法行申7845号行政裁定书。

• (36)这种观点也反映在时任最高人民法院行政审判庭庭长王秀红法官的发言中,她认为,“审判实践中,被诉的具体行政行为被撤销后,一些被告行政机关又基于同一事实作出与原具体行政行为相同的行为,个别地方出现了多次撤销多次重作的极不正常的现象,当事人的合法权益得不到有效保护,法院的权威也受到严重的影响。严格说来,这种现象是藐视法庭、妨害诉讼的行为,对此,人民法院在依法判决撤销违法的行政行为的同时,应当依照《行政诉讼法》第六十五条第三款的规定严肃处理。对于情节严重的,要向当地党委和人大提出处理建议,同时向上级法院报告”。“多次”“极不正常”“合法权益”“严重的影响”“严格说来”等表述说明,仅存在与原行为具有同一性的重作行为,并不能使法院“应当”作出执行措施。参见王秀红《切实贯彻司法为民思想,努力开创行政审判工作新局面——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》,载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭《行政执法与行政审判》2003年第4集(总第8集),法律出版社2004年版,第28页。

• (37)参见湖南省高级人民法院(2019)湘行终2259号行政判决书。

• (38)参见最高人民法院(2018)最高法行赔申657、660-662号行政赔偿裁定书。虽然不直接涉及禁止反复效力的实现方式问题,但本案中最高人民法院明确指出,作出生效判决的法院有义务在行政机关不履行判决义务时适用《行政诉讼法》第九十六条,而此时私人其实尚未对该法院提出采取执行措施的申请。

• (39)参见最高人民检察院《2020年度检察机关保护知识产权典型案例》,网址为“https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202104/t20210425_516525.shtml#3”,最后访问时间为2024年11月8日。