俞家成

• 1:苏州大学王健法学院

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摘要(Abstract)：

耕地保护补偿制度具有调动耕地保护积极性的重要作用，但制度内容尚未形成，根源在于耕地保护补偿法律内涵未获澄清。建构耕地保护补偿制度应围绕填补权利“特别牺牲”的核心属性，明确正向激励评价为补偿的附随功能，以耕地发展权“特别牺牲”情形为补偿适用范围。在耕地数量、质量、生态价值“三位一体”保护目标下，永久基本农田存续及种植用途管控构成耕地发展权“特别牺牲”,一般耕地存续及耕地质量保护仅导致利益减损，耕地生态保护的权益影响不构成“特别牺牲”。未来耕地保护和质量提升相关立法应规定耕地保护补偿制度，明确对永久基本农田承包经营权人或所有权人、承担粮食种植义务的耕地承包经营权人给予补偿。应通过粮食产销区省际横向利益补偿机制保障耕地保护补偿资金，并使耕地保护补偿与耕地保护补贴等制度衔接组成充分涵盖耕地保护情形的积极性调动机制。

关键词(KeyWords)：耕地保护补偿;耕地发展权;永久基本农田;种植用途管控;管制性征收

基金项目(Foundation):2023年国家社会科学基金重点项目“加强耕地保护领域立法研究”(项目编号：23AZD042);; 2024年江苏省研究生科研创新计划项目“耕地保护补偿激励机制的体系化建构研究”(项目编号：KYCX24＿3361)的阶段性成果

作者(Author):俞家成

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• (1)《耕地保护法(草案)》第五十二条规定本意宣告建立耕地保护补偿制度,却在规定相关行为措施时使用了“奖补”的表述,混淆了“奖励”与“补偿”两种给付模式,模糊了耕地保护补偿制度定位。就补偿的适用情形及受偿主体而言,该条规范平行设置了面向地区和保护任务承担者的补偿类型,其中针对地区的奖补附有模糊的适用判断标准,针对集体经济组织及国有农场的奖补则以极为抽象的“承担耕地保护任务”为适用前提,导致耕地保护补偿的适用情形处于无法明确的混沌状态。

• (2)耕地保护补偿制度建构方案还存在于地方性法规及其他规范性文件中。以江苏省、浙江省为代表的部分地区以地方性法规搭建制度框架、以规范性文件填充制度内容,形成了更具实践色彩的耕地保护补偿制度方案。但其问题同样突出,集中表现为补偿制度定位及补偿适用范围的模糊和分歧。一是关于补偿制度定位。各地方规范普遍出现补偿制度定位模糊的问题,或存在奖补不分的现象,参见《江苏省土地管理条例》第二十八条之规定;或使用“补偿激励”的笼统表述,参见《浙江省土地管理条例》第二十八条之规定;或采用“以奖代补”等含义不明的概念,参见《诸暨市人民政府办公室关于印发〈诸暨市耕地保护以奖代补机制实施办法〉的通知》(诸政办发[2023]17号),未能就补偿制度的属性定位形成清晰共识。二是关于补偿适用范围。虽然各地多通过规定一般补偿对象并列举不予补偿的负面情形来划定补偿适用范围,但具体内容分歧明显:部分地区将永久基本农田和一般耕地均纳入补偿范围,并对二者适用不同补偿标准;部分地区则对所有现状耕地给予同等补偿;部分地区没有额外设置不予补偿的负面情形;部分地区将违反耕地“非粮化”规定种植苗木或经济作物的耕地、违反耕地“非农化”规定从事非农建设的耕地、抛荒耕地以及用于农业设施建设和批准转用的耕地排斥于补偿适用范围之外,补偿适用范围的确定逻辑亦未获统一。上述问题的存在表明各地对耕地保护补偿的理解存在差异,而制度方案不一或不合理的根源在于未能清晰认识耕地保护补偿的法律内涵。参见《杭州市人民政府办公厅关于优化创新耕地保护机制促进全市共同富裕的实施意见》(杭政办函[2022]66号)、《嘉兴市自然资源和规划局嘉兴市财政局嘉兴市农业农村局关于调整完善耕地保护补偿实施办法的通知》(嘉自然资规发[2022]131号)、连云港市政府办公室下发的《连云港市耕地保护补偿激励实施办法(暂行)》(连政办发[2018]34号)、《德清县人民政府关于进一步完善耕地保护补偿机制的通知》(德政发[2023]21号)等。

• (3)《民法典》第二百四十三条第二款、第三款规定:“征收集体所有的土地,应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收组织、个人的房屋以及其他不动产,应当依法给予征收补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”《民法典》第三百五十八条规定:“建设用地使用权期限届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依据本法第二百四十三条的规定对该土地上的房屋以及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。”上述内容虽由《民法典》规定,却是公法征收制度的组成部分,相关条款中“补偿”的内涵与《宪法》相同。此外,《民法典》第一百八十三条“因保护他人民事权益使自己受到损害的,由侵权人承担民事责任,受益人可以给予适当补偿”等规定中亦存在基于民法公平原则的私法补偿类型,应与公法制度中的“补偿”相区分。

• (4)耕地保护法律体系中还存在游离于“权利牺牲填补”规范内涵外的“补偿”类型,如《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第三十条第二款规定:“国家实行占用耕地补偿制度。”但此处的补偿要求在占用耕地后开垦与所占用耕地数量质量相当的耕地,意在追求耕地总量的平衡,而非“权利牺牲填补”。为确保耕地保护法律体系中补偿概念的统一,以“占用耕地补充制度”为其冠名更为准确,以避免其与耕地保护补偿制度的混淆。事实上,在2024年《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》中,已统一使用了“占用补充”的表述。

• (5)虽然法律法规分别为永久基本农田和一般耕地的转用设计了严格程度不同的审批程序,但二者性质明显不同。根据《土地管理法》第三十五条的规定,永久基本农田转用仅在国家重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田时发生。这实际上是通过法律明确限定了极个别可以占用永久基本农田的例外情况,并限定国务院审批以确保其余永久基本农田无法转用,本意是保证永久基本农田的“永久性”,与作为常规情况的一般耕地转用不同。故此,转用程序的存在不影响永久基本农田发展权受限构成“特别牺牲”的结论。禁止一般耕地非农建设造成的利益减损宜通过其他方式弥补,将在后文中论述。

• (6)仅对严重沙化、石漠化、污染的耕地实施退耕。参见《土地管理法》第四十条、《粮食安全保障法》第十二条、《中华人民共和国森林法》第四十六条等具体规定。

• (7)禁止永久基本农田进行非农建设构成耕地发展权“特别牺牲”,本质上是对耕地财产权的管制性征收,故永久基本农田存续补偿费与因土地被征收征用而产生的补偿费并无性质区别,应当适用相同法律规范。《农村集体经济组织法》第五条规定,农村集体经济组织履行“分配、使用集体土地被征收征用的土地补偿费”的职能;其第十三条规定,农村集体经济组织成员享有“集体土地被征收征用时参与分配土地补偿费”的权利;其第二十六条规定,“决定土地补偿费等的分配、使用办法”的职权归属农村集体经济组织成员大会。是故,若以集体作为永久基本农田存续补偿的受偿主体,农村集体经济组织成员大会应当制定补偿费的分配、使用办法,以保障成员的合法权利。

• (8)《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》规定:“(十六)健全耕地保护和粮食生产利益补偿机制。加大对粮食主产区支持力度,充分调动地方抓耕地保护和粮食生产的积极性,形成粮食主产区、主销区、产销平衡区耕地保护合力。实施耕地保护经济奖惩机制,对耕地保护任务缺口省份收取经济补偿,对多承担耕地保护目标任务的省份给予经济奖励。”