谭波,张增辉

• 1:海南大学法学院

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摘要(Abstract)：

在深化监察体制改革过程中，需注重“公职人员”在整个法律体系中的概念统合功能。在对“公职人员”“国家工作人员”“公务员”等类似概念的规范解读中，注重发挥“公职人员”法律概念的制度统合力。考虑到“公职人员”概念统合的理论需求和实践需要，可以依托现行有效的法律体系在强化监督的视角中探寻统合的解决思路。其一从“公职人员”概念内涵出发，统一清理现行法律中不适当表述，进而以“公职人员”分步推进统合；其二从概念外延出发，将间接利用公权力的非国家工作人员也纳入“公职人员”的外延之中，进一步推进监察全覆盖；其三则是从国内与国际反腐角度出发进行统合，有效降低与涉外反腐法治接轨的成本。

关键词(KeyWords)：法律概念;公职人员;概念统合

基金项目(Foundation):2023年海南省委省政府重大研究专项课题“海南清廉自贸港建设情况第三方机构评估机制和指标体系研究”[项目编号：HNSK(ZDZX)23-01]的阶段性成果

作者(Author):谭波,张增辉

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• (1)参见《监察法》第三条。

• (2)在2018年颁布施行了《监察法》,2020年颁布施行了《中华人民共和国政务处分法》(以下简称《政务处分法》),2021年颁布施行了《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)和《中华人民共和国监察官法》(以下简称《监察官法》),形成监察法领域“三法一规”的初始格局,也为下一步反腐败国家立法找准深度立法方向作了铺垫。

• (3)如“公权力”“公职人员”“有关人员”“涉案人员”等。

• (4)相关内容参见《刑法》第九十三条。

• (5)相关内容参见《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》附则第三项。

• (6)参见《公务员法》第二条。

• (7)这其中有历史的原因,但在当下则涉及是否需要修宪以实现其统合功能的问题。

• (8)有学者简单将《监察法》中的“公职人员”与《刑法》中的“国家工作人员”视作同一范畴,这种看法断不可取。参见刘俊杰《论监察法实施的刑事实体法保障》,《法学论坛》2021年第6期,第141页。

• (9)法秩序统一性是指“用规范的观点审视法规范的集合时所反映出来的,务必将法规范的集合作为不包含自相矛盾的统一体来把握的观念”。参见钱小平《法秩序统一性视野监察对象的体系解释》,《当代法学》2023年第1期,第83-94页。

• (10)14部法律分别是《香港基本法》(1990年公布,1997年施行,“公职人员”写入条文时间为1990年),《澳门基本法》(1993年公布,1999年施行,“公职人员”写入条文时间为1993年),《国防法》(1997年通过,2009年修正,2020年修订,“公职人员”写入条文时间为2020年),《监察法》(2018年公布并施行,“公职人员”写入条文时间为2018年),《中华人民共和国政务处分法》(以下简称《政务处分法》,2020年公布并施行,“公职人员”写入条文时间为2020年),《证券法》(1998年通过,经历多次修正和修订,“公职人员”写入条文时间为2019年),《军事设施保护法》(1990年通过,经历2009年、2014年两次修正,2021年修订,“公职人员”写入条文时间为2021年),《教育法》(1995年通过,经历三次修正,“公职人员”写入条文时间为2021年),《监察官法》(2021年公布,2022年施行,“公职人员”写入条文时间为2021年),《预备役人员法》(2022年公布,2023年施行,“公职人员”写入条文时间为2022年),《期货和衍生品法》(2022年公布并施行,“公职人员”写入条文时间为2022年),《刑法》(1979年通过,1997年修订,2011年通过的《中华人民共和国刑法修正案(八)》(以下简称《刑法修正案(八)》)将“外国公职人员”写入条文),《行政复议法》(2023年修订,2024年施行,“公职人员”写入条文时间为2023年),《爱国主义教育法》(2023年通过,2024年施行,“公职人员”写入条文时间为2023年),另有监察法规《监察法实施条例》(2021年公布施行,“公职人员”写入条文时间为2021年)。

• (11)同一部法律或者不同法律中,用语同一性应为原则和常态,这被提炼概括为法解释学中的一种解释规则——同一解释规则。参见董坤《刑事诉讼法用语的同一性与相对性》,《法学评论》2023年第1期。

• (12)同一法律中使用同一用语,或此一法律与其他法律使用同一用语,若别无特别理由,亦宜作同一解释。参见杨仁寿《法学方法论》,中国政法大学出版社2013年版,第139页。

• (13)社会普遍共识即为社会大众普通而浅显的经验知识、共同而朴素的情感态度和大众化而自明性的基本道理组合而成的法律常识。参见姚建宗《法律常识的意义阐释》,《当代法学》2022年第1期。

• (14)参见《宪法》第十九条第三款、第四十一条、第四十四条。

• (15)参见《刑法》第九十三条。

• (16)即为依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。

• (17)我国实行编制控制制度。党政机关使用行政编制,还有单列的政法专项编制,机关单位有公务员编制,事业单位有事业编制。

• (18)比对《公务员法》和《公务员范围规定》可知,《公务员法》中涉及的对公务员范围界定的法律条文原则性强,而《公务员范围规定》中规定的较为详细,后者是对前者的解释说明。

• (19)参见《监察法》第十五条。

• (20)《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》2009年被做了修正,“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”:(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地的经营和管理;(四)土地征收、征用补偿费用的管理;(五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定”。

• (21)参见《监察法实施条例》第四十二条第三项。

• (22)从《监察法实施条例》条文规定分析,监察对象确认标准可以分为事务类标准(《监察法实施条例》第四十三条规定的其他依法履行公职的人员包含了各级人民代表大会代表、人民政治协商会议各级委员会委员、人民陪审员、人民监督员)、资源类标准(《监察法实施条例》第四十二条规定的基层群众性自治组织中从事管理的人员包括从事集体资金、资产、资源管理的人员)、身份类标准(《监察法实施条例》第三十八条规定的公务员以及参照公务员法管理的人员)。参见谭波《论〈监察法〉中的“有关人员”——基于党和国家监督体系的统合需求》,《行政法学研究》2023年第5期,第127页。

• (23)监察法领域的“主客观相统一”与刑法上的“主客观相统一”或“主体要件”与“客观要件”的关系不同,监察领域针对的“职务违法”或“职务犯罪”行为首先有主体上的明确要求,因此,相比“行为全覆盖”,“主体全覆盖”成为必然前提,这也造就了监察法领域的“主客观相统一”属于偏正式的“相统一”,不同于刑法领域其他犯罪行为认定的“主客观(并列式)相统一”。

• (24)国家机关组织法是关于国家机关组织、活动原则和职权与法律责任的法律规范。我国的国家机关组织法包括了机构组织法与公务人员法,公务人员法是指确立公职人员资格、产生、任免程序、权利与义务的法律。机构组织法包括《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《地方组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》;公务人员法包括《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)、《公务员法》《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》等。参见秦前红《监察法学教程》(2023年修订版),法律出版社2023年版,第56-57页。

• (25)主要包括了以党内监督为主导,人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调的监督体系。

• (26)参见2001年5月23日《最高人民法院关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》(法释[2001]17号)、2003年11月13日《最高人民法院关于印发〈全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要〉的通知》(法发[2003]167号)、2005年8月1日《最高人民法院关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》(法释[2005]10号)和2010年11月26日《最高人民法院最高人民检察院印发〈关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见〉的通知》。

• (27)参见1979年《刑法》第八十三条。

• (28)参见《现役军官法》第三条,且该条文在2000年《现役军官法》修正时并未改变。

• (29)2010年该法修正时在第六十三条出现了预备役军官“属于国家工作人员的”“依法给予处分”的表述,直至2023年3月1日该法被《预备役人员法》取代。而《预备役人员法》第二条第一款,确立了预备役人员的“公民”身份,并在该法第二款第二项规定:“预备役人员分为预备役军官和预备役士兵。预备役士兵分为预备役军士和预备役兵。”

• (30)即“国家工作人员”“是指国家机关中从事公务的人员”。而“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员”,则“以国家工作人员论”。

• (31)2011年的《兵役法》只是在法律责任部分用“处分”取代了“行政处分”,提前完成了“处分”格局扩大化的任务,只不过这时军人接受处分的性质属于“军纪处分”,而2021年的《兵役法》则将“处分”规定与“刑事追责”规定用不同条款区分。

• (32)参见《立法法》第五十五条。

• (33)虽然《监察法》第六十八条规定“中国人民解放军和中国人民武装警察部队开展监察工作,由中央军事委员会根据本法制定具体规定”,但这种单列式的规定,并不是不进行概念统合和体系化处理的理由。

• (34)参见2014年修正的《军事设施保护法》第四十八条和2021年修订的《军事设施保护法》第六十五条。

• (35)《中华人民共和国社区矫正法》第九条中的“国家工作人员”由于对应其第六十一条的“社区矫正机构工作人员”,因此,暂时不宜修改为“公职人员”。

• (36)参见《国防法》第十一条、第四十五条。

• (37)相关内容参见《中华人民共和国合伙企业法》第二条。

• (38)相关内容参见《监察法》第十五条。

• (39)“利用影响力受贿罪”是在2009年《中华人民共和国刑法修正案(七)》(以下简称《刑法修正案(七)》)中新增罪名,其犯罪行为是通过、利用该国家工作人员职权或者地位形成的便利条件实施的,其共通点在于对国家工作人员施加影响,利用公权力实施违法行为。该罪的犯罪主体为国家工作人员的近亲属、其他与国家工作人员关系密切的人、离职国家工作人员、离职国家工作人员的近亲属以及其他与离职国家工作人员关系密切的人。

• (40)“特定关系人”是指与国家工作人员有近亲属、情妇(夫)以及其他共同利益关系的人。

• (41)《监察法实施条例》第八十八条与《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第二百八十一条的区别在于,《监察法实施条例》将《刑事诉讼法》中出现的“未成年人法定代理人”“其他成年亲属”“所在学校、单位、居住地基层组织或者未成年人保护组织的代表”三类人员统称为“有关人员”,这主要涉及“法法衔接”的问题。

• (42)参见《反腐败公约》第2条。

• (43)参见《反腐败公约》第18条。

• (44)参见《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第8条。

• (45)参见《美洲国家组织反腐败公约》第1条。

• (46)这里的“反腐败国际合作”其实还包括政党尤其是执政党的反腐合作,比如《中国共产党纪律处分条例》出现的13处“配偶、子女及其配偶”的场合,实际上是对这些党员干部及其“身边人”特定行为的禁止。