王红建

• 1:郑州大学法学院

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摘要(Abstract)：

法定职责是普通行政诉讼中确定适格被告资格的核心要件。以负有法定职责作为适格被告的认定标准增加了启动行政公益诉讼的难度。与以“个人利益中心论”为理论基础的普通行政诉讼不同，行政公益诉讼是以保护国家利益和社会公共利益为目的的客观诉讼，应以功能主义模式为进路，确定行政公益诉讼中案件适格被告的认定规则。立足于监督行政机关依法履职、实现法律统一实施的制度设计，应将内部层级监督职责、宏观管理职责、行政决策职责、规范性文件制定职责等纳入公益诉讼案件行政机关负有的监督管理职责中。凡具有监督管理职责的行政机关，均具备行政公益诉讼的被告资格。

关键词(KeyWords)：行政公益诉讼;法定职责;监督管理职责;适格被告

基金项目(Foundation):2023年国家社科基金后期资助项目“重大行政决策法治保障研究”(项目编号：23FFXB005)的阶段性成果

作者(Author):王红建

参考文献(References)：

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• [8]刘艺.构建行政公益诉讼的客观诉讼机制[J].法学研究，2018(3):39-50.

• [10]刘艺.行政公益诉讼被告适格的实践分歧与规则建构[J].清华法学，2023(1):80-95.

• [11]王文惠，袁江.针对行政规范性文件提出检察建议研究：基于某“欠缴土地出让金公益诉讼案”的思考[J].河北法学，2020(7):142-158.

• (1)我国检察公益诉讼自2015年7月1日由全国人大常委会授权在十三个省试点,经过近两年的试点,全国人大常委会2017年6月27日通过了修改《行政诉讼法》的规定,正式建立了检察机关提起行政公益诉讼制度。

• (2)卢超博士2018年3月22日在接受澎湃新闻记者采访时提道:“从已有的行政公益诉讼案件来看,所有庭审案件中检察机关无一败诉,法院在其中扮演了一个相对消极的角色,更多是简单地附和检察机关的诉讼请求,在司法个案中缺乏精细化的司法论证。”

• (3)吉林省德惠市人民法院(2017)吉0183行初42号行政裁定书。该案经过了一审、二审,法院均认为虽然朝阳乡政府有管理职责,但并非《行政诉讼法》规定的法定职责,经过再审后,法院扩大对监督管理职责的解释,认为朝阳乡政府是适格被告。该案对认定行政不作为案件被告问题具有典型性,也是少有经过再审改判的行政公益诉讼案件。

• (4)吉林省长春市中级人民法院(2018)吉01行终49号行政裁定书。

• (5)抗诉书例举了贵州六盘水六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族自治县丁旗镇政府环境行政公益诉讼案,以及省内其他地区类似情况的公益诉讼判例,证实司法界的共识。

• (6)笔者2021年2月20日从裁判文书网查询到以乡政府为被告的环境公益诉讼案件共48起,涉及吉林等12个省。

• (7)在普通行政诉讼中,公民、法人或者其他组织起诉被告错误的,人民法院应当查明正确的被告并通知原告变更被告,原告拒不变更的,裁定驳回起诉。但在行政公益诉讼中,作为法律监督机关的检察机关如果不能选定正确的被告,法院有可能会直接裁定驳回起诉。

• (8)西安市众泰出租汽车有限公司诉西安市公安局交通警察支队不履行行政许可法定职责一案中,法院裁定认为,《行政诉讼法》第四十九条第二项规定“有明确的被告”,而且是指实质性适格、正确的被告,即《行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”。西安铁路运输中级人民法院(2017)陕71行终305号行政裁定书。

• (9)安徽省高级人民法院(2018)皖行终703号行政裁定书。

• (10)甘肃省高级人民法院(2018)甘行终443号行政裁定书。

• (11)《行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。”

• (12)行政法学界关于作为行政行为和不作为行政行为的理解争议较大,笔者认为应当区分不作为行政行为和行政不作为。不作为行政行为是指程序上无任何举措的行为,而行政不作为指应当作为而没有正确依法作为的行为。

• (13)最高人民法院(2017)最高法行申7109号行政裁定书。

• (14)最高人民法院(2017)最高法行申7482号行政裁定书。

• (15)最高人民法院(2004)行终字第4号行政判决书。

• (16)湖北省湘潭市中级人民法院(2019)湘03行终106号行政裁定书。

• (17)最高人民法院(2018)最高法行再205号行政判决书。

• (18)例如,《中华人民共和国证券法》第十二章“证券监督管理机构”中规定了国务院证券监督管理机构依法对证券市场实行监督管理,在对证券市场实施监督管理中履行十项职责,有权采取八项措施,内涵非常丰富。就职责而言,包括抽象的规章制定,也包括信息披露以及对违法行为的查处等。从具体措施看,包括调查、检查、询问、查阅复制证据材料、采取强制措施等。

• (19)《中华人民共和国森林法》第九条规定:“县级以上地方人民政府林业主管部门,主管本行政区域的林业工作。”

• (20)《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”

• (21)《地方组织法》第七十三条第五项:“编制和执行国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设等事业和生态环境保护、自然资源、财政、民政、社会保障、公安、民族事务、司法行政、监察、人口与计划生育等行政工作。”

• (22)关于法定职责类型的论述,可参见关保英《行政主体拒绝履行法定职责研究》,《江淮论坛》2020年第5期,第125页。

• (23)当然,也有学者认为,即使在普通行政诉讼中,不履行层级监督职责的行为也是可诉的,其行为主体自然也是行政诉讼的适格被告。参见章剑生《行政机关上下级层级监督行为的可诉性——崔永超诉山东省济南市人民政府不履行法定职责案评析》,《政治与法律》2017年第12期,第69—76页。

• (24)非具体行政行为不等于抽象行政行为。当前具体行政行为和抽象行政行为的界分不能涵盖所有的行政行为类型,是不周延的。例如行政决策中的不少行为既不属于具体行政行为,也不属于抽象行政行为。为此有学者认为,应当对我国的行政行为理论进行革新。参见周海源《顺应新形势的行政行为理论改造路径》,《法学》2022年第11期,第31—44页。