方涧,陈晓敏

• 1:浙江工商大学法学院

• 2:浙江大学光华法学院

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摘要(Abstract)：

《土地管理法》第七十八条修正后，农村村民违法占地建住宅的执法职责在农业农村主管部门和自然资源主管部门之间出现了难以协调的困局，尤其是对于“土地”和“住宅”的理解，存在重大分歧，司法实践中也呈现出三种不同的裁判思路。基于体系解释和目的解释，第七十八条中的“土地”的内涵应当与第七十七条保持一致，即指全部类型的土地，不应以地类界分执法主体；基于文义解释和目的解释，“住宅”兼具居住和财产属性，不宜以单一的属性进行认定。因此，农村违法占地建住宅的执法职责宜交由农业农村部门。上述法解释方案不仅满足理论自洽，而且与当下综合行政执法改革的实践逻辑相契合，具有充分的现实基础。

关键词(KeyWords)：农村;违法占地;法律解释;执法职责

基金项目(Foundation):2022年国家社科基金项目“法秩序统合视域下的国土空间开发保护立法研究”(项目编号：22CFX043)的阶段性成果

作者(Author):方涧,陈晓敏

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• (1)《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》于2018年2月28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过,其第四项和第七项内容分别为优化政府机构设置与职能配置和推进机构编制法定化,指出转变政府职能是深化党和国家机构改革的重要任务,机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障。

• (2)参见《农业农村部关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》(农发[2022]1号)。

• (3)为贯彻落实《国务院办公厅关于农业综合行政执法有关事项的通知》(国办函[2020]34号)要求,扎实推进农业综合行政执法改革,农业农村部经国务院批准印发了《农业综合行政执法事项指导目录(2020年版)》及说明。根据《自然资源部关于印发〈关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施方案〉的通知》(自然资函[2019]341号)有关发布行政许可、行政处罚、行政检查等事项清单的要求,自然资源部对自然资源相关法律、行政法规、部门规章中规定的行政处罚事项进行了全面梳理,形成《自然资源部行政处罚事项清单》,并于2021年进行了更新。

• (4)参见《土地管理法》第七十七条:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。”第七十八条:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处。”

• (5)通过在北大法宝中输入关键字“违法占地”“住宅”和“农业农村”,共出现138个行政案件,其中一审案件62个,二审案件22个,审判监督案件3个,行政非诉审查案件51个。本文通过梳理四个典型案例借以呈现司法实践中的不同观点。

• (6)参见湖北省潜江市人民法院(2020)鄂9005行初63号行政判决书。

• (7)参见湖北省通城县人民法院(2020)鄂1222行初24号行政判决书。

• (8)参见湖南省怀化铁路运输法院(2020)湘8603行初405号行政裁定书。

• (9)参见《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

• (10)参见《耕地保护法(草案)》第六十三条:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用耕地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门依法处罚。对符合国土空间规划且符合宅基地使用条件的,责令改正;对符合国土空间规划但不符合宅基地使用条件的,责令退还非法占用的耕地,在非法占用的耕地上新建的房屋由农村集体经济组织处置;对不符合国土空间规划的,责令退还非法占用的耕地,限期拆除在非法占用的耕地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定标准多占的耕地,以非法占用土地论处。”

• (11)例如,广东省将农村村民非法占地建房行政处罚权,以及与该行政处罚相关的行政检查、行政强制措施权包括在内的行政执法权调整由乡(镇)政府行使,确定农业农村、自然资源行政主管部门指导乡镇人民政府(街道办事处)行政执法工作的职责。改革是循序渐进的,“执法权下沉”改革面向并未辐射全国,实践中也存在委托、部门联合执法等形式对农村违法占地建住宅进行查处。例如,四川省宜宾市翠屏区多个郊区街道与区农业农村局签订了《宜宾市翠屏区农村宅基地行政执法委托书》,将农村宅基地执法权委托镇人民政府、郊区街道办事处行使。《云南省农业农村厅、云南省自然资源厅关于建立联审联管机制加强农村宅基地管理工作的指导意见》(云农经[2020]5号)要求结合各地实际,推进乡(镇)综合行政执法改革,探索行政执法权限和力量向基层延伸和下沉的途径,有条件的县可委托乡(镇)人民政府开展辖区内农村宅基地违法行为行政执法惩处试点工作,同时要求建立乡镇联审工作机制、县级联管工作机制,采用联合执法方式加强宅基地日常监管。