江利红,黄碧云

• 1:华东政法大学法律学院

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摘要(Abstract)：

政府数据具有行政法上的公物属性,其开放原则上不得收费,但例外情况下可以收费。当前有关政府数据开放的规范性文件对可以设定收费项目的事项范围界定不清,个别条款规定的收费事项缺乏统一性和类型化,甚至有的规范性文件直接规定适用性质并不完全相同的政府信息公开的收费规则。对此,应当兼顾政府数据利用的公平和效率价值,依据“成本效率”理论,以受益对象是否特定、是否为数据权利人、是否向社会公众提供公共产品、是否有进一步加工处理的必要性为标准,合理界定政府数据开放的收费范围。在我国将来政府数据开放的统一立法中,应明确界定政府数据开放可以设定收费项目的事项范围,具体包括加工处理费、接口调用费、授权运营费和商业性使用费等,并规定对于其他政府数据开放事项一律不得设定收费项目。

关键词(KeyWords)：政府数据开放;行政收费;公共服务;公平;效率

基金项目(Foundation):2019年国家社会科学基金一般项目“‘放管服’改革背景下行政收费设定范围研究”(项目编号：19BFX059)的阶段性成果

作者(Author):江利红,黄碧云

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• (1)目前各规范性文件中有关政府数据的用语并不统一,除“政府数据”外,有时也使用“政务数据”“公共数据”等用语。严格来说,这三个概念并不完全相同,但都是指具有公共性质的数据,为了行文方便,本文采用“政府数据”的用语,其中也涉及“政务数据”和“公共数据”的论述。

• (2)有些以数据的用途为标准,如根据《江西省数据应用条例》第二十条规定,公共治理、公益事业数据不收费,产业发展、行业发展数据收费;有些以数据上的权利人为标准,如根据《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》第二十七条规定,权利人自身的有条件开放类数据不收费,权利人授权的受限开放类数据不收费;有些以数据形成的资金来源为标准,如根据《山东省科学数据管理实施细则》第二十八条规定,政府预算资金资助的科学数据开放不收费,非政府预算资金资助的科学数据原则上不收费;有些以数据是否加工为标准,如根据《温州市公共数据授权运营管理实施细则(试行)》第四条规定,数据加工处理收费。

• (3)根据国家法律法规数据库、国家规章库、北大法宝·法律法规数据库以及地方各级人民代表大会、政府网站检索到的与数据相关的规范性文件整理得出。

• (4)参见“开放广东”全省政府数据统一开放平台《服务协议》,网址为“https://gddata.gd.gov.cn/agreement”,最后访问时间为2024年7月16日。

• (5)参见《深圳经济特区数据条例》第四十七条、《鞍山市公共数据管理办法(试行)》第二十九条、《山东省科学数据管理实施细则》第二十八条第一款之规定。

• (6)参见厦门市大数据安全开放平台《服务协议》,网址为“https://data.xm.gov.cn/opendata/other/#/legal_notice”,最后访问时间为2024年7月16日。

• (7)参见《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第十一条、第十二条之规定。

• (8)参见《立法法》第七条第二款之规定。

• (9)利用政务数据牟利成为新苗头。按要求,部门应有序开放所掌握的全国性政务和公共数据,降低社会公众获取成本。但一些部门监管不严,所属系统运维单位利用政务数据违规经营收费。4个部门所属7家运维单位未经审批自定数据内容、服务形式和收费标准,依托13个系统数据对外收费2.48亿元。参见中华人民共和国审计署《中央部门单位2023年预算执行等情况审计结果(2024年第1号公告)》,网址为“https://www.audit.gov.cn/n5/n25/c10423754/content.html”,最后访问时间为2024年7月16日。

• (10)16个不收费的具体事项包括公共治理、公益事业数据不收费,无条件开放类数据不收费,权利人自身的有条件开放类数据不收费,权利人授权的受限开放类数据不收费,定向有条件开放类的本行业本领域数据不收费,公益性使用科学数据不收费,公益性使用科学数据原则上不收费,公益性使用遥感数据不收费,公益性地理信息数据不收费,地理空间数据不收费,公共地理空间数据不收费,数据实验不收费,使用财政资金购买并用于公共服务的数据产品原则上不收费,政府预算资金资助的科学数据开放不收费,非政府预算资金资助的科学数据原则上不收费,通过通用标准数据开放接口开放数据不收费;11个收费的具体事项包括授权开发利用数据收费,授权商业开发数据收费,数据授权运营收费,经营性使用科学数据收费,产业发展、行业发展数据收费,非公益性使用遥感数据收费,数字化发展数据收费,数据加工处理收费,申请数据开放的数量、频次明显超过合理范围收费,安全可信开发利用环境收费,已建系统数据对接收费。

• (11)参见“开放广东”全省政府数据统一开放平台《服务协议》,网址为“https://gddata.gd.gov.cn/guide”,最后访问时间为2024年7月16日;武汉市公共数据开放平台《服务协议》,网址为“https://data.wuhan.gov.cn/disclaimer.html”,最后访问时间为2024年7月16日;成都市公共数据开放平台《网站声明》,网址为“https://data.chengdu.gov.cn/oportal/footer?source=state&id=f58f32f5da454058ac9400353979e450”,最后访问时间为2024年7月16日。

• (12)参见《贵州省政务数据资源管理办法》第三十二条、《平南县政务数据资源管理办法(试行)》第三十八条和《贵港市智慧城市政务数据资源管理办法(试行)》第三十八条之规定。

• (13)参见《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十二条之规定。

• (14)参见《政府信息公开信息处理费管理办法》第三条、第四条、第五条之规定。

• (15)参见《中华人民共和国民法典》第二百四十九条、第二百五十条之规定。

• (16)参见《福建省政务数据管理办法》第三条、第三十二条、第三十六条之规定。

• (17)为了有效地促进行政目标的实现,行政机关不使用命令、强制的手段,而是运用金钱、信息等手段来间接地促进或抑制私人的行为,这就是诱导行政。参见王贵松《经济诱导措施与行政法的实效性保障——以社会抚养费为分析对象》,《当代法学》2015年第2期,第4页。

• (18)参见《政府信息公开信息处理费管理办法》第二条所规定的“信息处理费”的定义。

• (19)参见《政府信息公开信息处理费管理办法》第三条至第六条所规定的信息处理费的收费标准。

• (20)例如,2024年3月6日,长春市政务服务和数字化建设管理局发布公告,授权华懋普惠(长春)数据服务有限公司开展长春市交通信号控制系统数据运营活动,具体应用场景为城市交通红绿灯数据交通出行商业应用,授权用途为商业运营,授权运营期限2年。参见长春市政务服务和数字化建设管理局《长春市交通信号控制系统数据授权运营单位审核结果公告》,网址为“https://www.pkulaw.com/lar/e93d7af9ba1b6c52fe78173a08ace0a3bdfb.html?keyword=%E6%95%B0%E6%8D%AE%E6%8E%88%E6%9D%83%E8%BF%90%E8%90%A5&way=listView”,最后访问时间为2024年8月10日。

• (21)参见《浙江省公共数据条例》第三十五条、《四川省数据条例》第三十二条、《广西壮族自治区大数据发展条例》第四十七条、《遵义市政府数据资源开发利用管理办法(试行)》第十一条和《长春市公共数据授权运营管理办法》第二十条之规定。

• (22)参见《浙江省公共数据条例》第三十条之规定。

• (23)参见《个人信息保护法》第二十八条之规定。

• (24)参见《温州市公共数据授权运营管理实施细则(试行)》第四条之规定。

• (25)参见《长沙市政务数据资源管理暂行办法》第十二条之规定。

• (26)关于政府数据开放和授权运营的关系,有的地方数据立法将公共数据开放和授权运营并列,例如《上海市数据条例》第八十七条第一款第六项“未通过公共数据开放或者授权运营等法定渠道,擅自将公共数据提供给市场主体的”;有的地方立法将公共数据授权运营放置在公共数据开放章节,例如《浙江省公共数据条例》将公共数据授权运营放置在第五章公共数据开放与利用的第三十五条之中。有学者认为公共数据授权运营与有条件开放存在本质区别,参见宋烁《构建以授权运营为主渠道的公共数据开放利用机制》,《法律科学(西北政法大学学报)》2023年第1期,第91页;也有学者认为政府数据授权运营是一种新型数据开放方式,参见吴亮《政府数据授权运营治理的法律完善》,《法学论坛》2023年第1期,第111页。本文认为,与政府数据的内部共享不同,政府数据开放和授权运营都是向社会提供数据,促进数据开发利用的行为,只不过政府数据授权运营选择的授权运营方数量有限,而一般的政府数据开放不限制数据需求方的数量,因此可以将政府数据授权运营作为政府数据开放的一种特殊方式。

• (27)目前各地已公开上线的公共数据授权运营平台或专区有:福建省公共数据资源开发服务平台、成都市公共数据授权运营服务平台、杭州市公共数据授权运营专区、南京市公共数据运营服务平台和青岛市公共数据授权运营平台。参见复旦大学数字与移动治理实验室《中国地方公共数据开放利用报告——省域(2023年度)》,网址为“http://ifopendata.fudan.edu.cn/report”,最后访问时间为2024年6月25日。

• (28)参见《数据二十条》第四条之规定。

• (29)参见《江西省数据应用条例》第二十条、《南京市公共数据授权运营管理暂行办法》第十七条、《吕梁市公共数据运营管理办法(试行)》第三条、《无锡市公共数据授权运营管理办法(试行)》第二十三条、《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区公共数据管理办法》第二十二条、《金华市公共数据授权运营实施细则(试行)》第一条、《杭州市数据资源管理局关于征集第二批领域公共数据授权运营主体的通告》第一条、《重庆市数据要素市场化配置改革行动方案》第二条、《湖州市公共数据授权运营管理实施细则(试行)》第七条、《云南省公共数据管理办法(试行)》第三十七条、《无锡市政府办公室关于推进数据基础制度建设的实施意见》第二条、《杭州市数据资源管理局关于首批领域征集公共数据授权运营主体的通告》第一条、《温州市公共数据授权运营管理实施细则(试行)》第一条、《长春市公共数据授权运营管理办法》第二十条、《包头市公共数据管理暂行办法》第三十五条、《中共北京市委北京市人民政府关于更好发挥数据要素作用进一步加快发展数字经济的实施意见》第四条和《苏州工业园区公共数据管理办法》第二十八条之规定。

• (30)现在我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里,“深藏闺中”,这无疑是极大的浪费。参见李克强《深化简政放权放管结合优化服务推进行政体制改革转职能提效能——在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上的讲话》,网址为“http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/23/c_1118910840.htm”,最后访问日期为2024年7月16日。