刘振轩

• 1:中南财经政法大学法学院

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摘要(Abstract)：

宅基地使用权抵押作为国家赋予农民财产权益的重要举措，有着稳固的逻辑基础。宅基地保障功能和财产属性的价值判断是两者在不同历史阶段的替代表达，可以融贯于宅基地使用权抵押的规则设置之中。政策语用的变化，凸显出宅基地使用权的财产价值。宅基地使用权的学理解释不仅在立法中偏向于所有权的属性，而且在三权分置的政策中被拆分成纯粹的财产性权利。受制于法律强家父主义观念，宅基地使用权抵押改革在试点地区面临抵押权基础制度受限、抵押物处置机制效能弱化和政府政策扶持不足的困境。为推进宅基地使用权抵押改革，应当放宽对抵押当事人资格、权利客体范围和权利取得条件的制度约束，促进土地流转的市场化和抵押权实现方式的多样化，根据抵押风险程度强弱匹配不同的融资模式。

关键词(KeyWords)：宅基地使用权抵押;财产属性;基础制度;处置机制;融资模式

基金项目(Foundation):

作者(Author):刘振轩

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• (1)参见中国政府网,《习近平出席中央农村工作会议并发表重要讲话》,网址为“http://www.gov.cn/xinwen/2022-12/24/content_5733398.htm”,最后访问时间为2022年3月20日。

• (2)根据《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》显示,截至2018年9月末,59个试点地区农房抵押贷款余额292亿元,同比增长48.9%,累计发放516亿元。

• (3)参见《高级农业生产合作社示范章程》第十六条第二款:“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地,由合作社统筹解决,在必要的时候,合作社可以申请乡人民委员会协助解决。”

• (4)1958年1月9日,全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》第十条规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。”参见中国社会科学院人口研究中心《中国人口年鉴(1985)》,中国社会科学出版社1986年版,第84页。

• (5)1961—1965年间,全国城镇人口平均每年递减4.41%。参见国家统计局《中国统计年鉴(1983)》,中国统计出版社1983年版,第86页。

• (6)从1995年开始,我国农村人口开始呈下降趋势,城镇人口迅速上升。城镇和农村的人口比例由新中国成立时5765万比48 402万,到2004年时趋于持平。参见国家统计局《新中国五十五年统计资料汇编》,中国统计出版社2005年版,第6页。

• (7)参见中国政府网,《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》,网址为“http://topic.mofcom.gov.cn/article/zcfb/zcwg/202210/20221003360100.shtml”,最后访问时间为2023年3月20日。

• (8)2010年5月19日,中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》(银发[2010]198号)要求,为着力满足符合“三农”实际特点的金融服务需求,探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。

• (9)2013年7月1日,《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》(国发[2013]67号)提出,为加大对“三农”领域的信贷支持力度,鼓励银行业金融机构扩大林权抵押贷款,探索开展大中型农机具、农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款试点。

• (10)2013年12月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。

• (11)参见中国政府网,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,网址为“http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm”,最后访问时间为2023年3月20日。

• (12)该《规定》原计划于2017年12月31日到期,但考虑到个别试点地区确权登记颁证等配套措施仍不完善和抵押物处置机制仍有待进一步检验,第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准了国务院将“两权”抵押贷款试点和暂行有关法律的期限延长至2018年12月31日的申请。参见中国人大网,《关于〈关于延长授权国务院在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟州区等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定期限的决定(草案)〉的说明》,网址为“http://www.npc.gov.cn/npc/c12435/201712/8fa33e51ae0a4894ba6dd01c66ab1e0a.shtml”,最后访问时间为2023年3月20日。

• (13)参见中国政府网,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,网址为“https://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj/wjhg/201202/t20120215_2481459.htm”,最后访问时间为2023年3月20日。

• (14)参见中国人民银行农村金融服务研究小组《中国农村金融服务报告2020》,中国金融出版社2021年版,第35页。

• (15)参见《嘉兴市人民政府办公室印发关于嘉兴市农村住房抵押贷款实施办法的通知》,嘉政办法[2014]118 号,2015年1月6日发布。

• (16)参见《中共义乌市委义乌市人民政府关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》,义委改[2016]1号,2016年4月26日发布。

• (17)参见《文昌市农民住房财产权抵押贷款实施细则(试行)》,文府[2017]49号,2017年3月16日发布;《平罗县人民政府关于印发平罗县农村产权抵押贷款管理暂行办法的通知》,平政发[2016]63号,2016年8月22日发布;《湖南省人民政府办公厅关于印发湖南省农房抵押融资浏阳改革试点实施方案的通知》,湘政办发[2015]34号,2015年5月6日发布。

• (18)在单独评估宅基地使用权价值的地区,宅基地有时会给农房价值带来近百万元的增加。参见中国政府网,《福建晋江:增加农民财产性收入农村宅基地改革“破冰”》,网址为“http://www.gov.cn/xinwen/2016-08/15/content_5099687.htm”,最后访问时间为2023年3月20日。

• (19)参见《平罗县人民政府关于印发平罗县农村产权抵押贷款管理暂行办法的通知》,平政发[2016]63号,2016年8月22日发布。

• (20)参见《耒阳市人民政府办公室关于印发耒阳市农民住房财产权抵押贷款试点工作实施方案的通知》,耒政办发[2016]13号,2016年3月10日发布。

• (21)比较发现,2017年宁夏平罗县全县以宅基地使用权抵押的贷款业务只有15笔共计33万元,远低于同期其他地区数亿元的放贷额。参见张亮《西部宅基地改革钱从哪来》,王磊、陈晓虎《新华社记者看宁夏》(上卷),宁夏出版社2019年版,第276页。

• (22)2015年1月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》指出:“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。”2022年11月28日,农业农村部发布的《农村宅基地管理暂行办法(征求意见稿)》第二十九条规定:“经宅基地所有权人同意,宅基地使用权可以在本集体经济组织范围内互换,也可以转让或赠与给符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员,附着于该土地上的住宅及其附属设施应当一并处分。转让人、赠与人不得再申请宅基地。”

• (23)参见中国人大网,《国务院关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》,网址为“http://www.npc.gov.cn/npc/c12435/201812/2067ecc784a8437cbe8780a32bcf48ac.shtml”,最后访问时间为2023年3月20日。

• (24)在第二轮试点中,有地区开始尝试不对贷款用途进行限制,并下调贷款利率,取得了良好效果。参见吴昭军、王玉《宅基地抵押的德清探索:从一元到多元》,《农村经营管理》2022年7期,第28页。

• (25)《安徽省人民政府关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的实施意见》,皖政[2015]136号,2015年12月31日发布。