汪骏良

• 1:上海财经大学法学院

• 2:上海杉达学院

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摘要(Abstract)：

党的十九届四中全会提出要拓展公益诉讼案件范围。目前《中华人民共和国行政诉讼法》以"四领域"和"两类型"的方式共同确定了纳入行政公益诉讼保护的公益范围,这样的确定方式具有鲜明的问题导向,有针对性地为当前社会急需保护的公共利益提供了制度保障。但是,它也使得纳入行政公益诉讼制度的公益范围狭窄,在实质上与"公益诉讼"的名称相背离,并且会进一步引发救济范围限缩、实践依据不牢、预期目标落空和公益领域重叠等问题。因此,需要抛弃现有的确定方式,采用公益标准判断作为识别公共利益的法定方式,这些标准包括国家标准、主体标准、质量标准和公平标准。

关键词(KeyWords)：公共利益;识别;行政公益诉讼

基金项目(Foundation):

作者(Author):汪骏良

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• (1)办案实践方面取得的成效参见2018—2021年的《最高人民检察院工作报告》;理论研究方面的认可态度参见马怀德《新时代行政公益诉讼制度的发展与实践》,《人民论坛·学术前沿》2019年第3期(上),第59-60页。

• (2)相关文献参见张睿哲、王梦飞《教育行政公益诉讼探析》,《河北理工大学学报(社会科学版)》2021年第3期,第11-16页;关保英《论疫情防控中行政公益诉讼的维度》,《行政法学研究》2021年第2期,第3-16页;邵俊《个人信息的检察公益诉讼保护路径研究》,《法治研究》2021年第5期,第55-64页;刘艺《论国家治理体系下的检察公益诉讼》,《中国法学》2020年第2期,第163页;王春业、徐珮程《行政公益诉讼对规范性文件的监督方式》,《中国社会科学报》2021年6月23日第009版。

• (3)“不存在说”否认公共利益是客观存在的,比如边沁就认为:“共同体是个虚构体,由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。”详见[英]边沁《道德与立法原理导论》,时殷红译,商务印书馆2000年版,2015年印,第59页。“全体公民利益说”认为公共利益是公民的普遍利益和整体利益,它“类似于代数中提取公因式,即公共利益来源于个人利益又独立于个人利益,是全体成员享有的普遍的利益”。详见余少祥《什么是公共利益——西方法哲学中公共利益概念解析》,《江淮论坛》2010年第2期,第88页。“大多数人利益说”则认为公共利益是社会中大多数人的共同利益,它“是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益”。详见陈新民《公共利益的概念》,《德国公法学基础理论》(增订新版·上卷),法律出版社2010年版,第232页。“重要价值说”则认为少数人的私人利益可以通过民主的方式成为公共利益,“这是对于社会上的某些特别团体,其成员之数量,不足以形成多数,例如乡、镇等小行政组织之利益,这些小规模的组织化利益,自不足以构成在较大组织内,所包含之成员的多数。故可以以民主之方式,承认彼等代表之私益,可以形成公益”。详见陈新民《公共利益的概念》,《德国公法学基础理论》(增订新版·上卷),法律出版社2010年版,第252-253页。“利益平衡说”则把公共利益看作是一个黑箱,它“最多不过是个人利益在实现过程中一个基本的让与或者妥协,即各个个人为了实现自己的利益,而他人也同样有权去追求自己的利益,在单个人的追求中,每个人都想获得好处而不致伤害他人而形成的一种平衡关系”。详见关保英《行政法时代精神之解构:后现代行政法理论的条文化表达》(增订本),北京大学出版社2017年版,第497页。

• (4)发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》——2015年7月2日最高人民检察院新闻发布会。

• (5)“进入新时代,社会主要矛盾发生变化给整个社会带来的变化是全方位的,因应人民群众日益增长的美好生活需要,公权力包括司法职能的工作重心、运行方向等都需要适时作出调整和变化。”胡卫列《国家治理视野下的公益诉讼检察制度》,《国家检察官学院学报》2020年第2期,第10页。

• (6)《民事诉讼法》第五十五条有关公益诉讼的表述为“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为……”;《行政诉讼法》第二十五条有关公益诉讼的表述为“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的……”。可见,制度设计者在领域与类型的对应关系上作出了区分。

• (7)事实上行政公益诉讼制度建立初期,对选择这四领域的公益是这样表述的:“要牢牢抓住公益这个核心,重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家利益和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼。”可见,这四领域是进行制度试点的重点领域,并不是公共利益的全部。

• (8)“检察机关提起的民事或行政公益诉讼,其范围不应当仅限于法律所规定的四类主要领域范畴,凡是涉及国家利益和社会公共利益被侵害的领域,可以在法律范围内予以研判,确定其是否具有提起公益诉讼的可行性,为更好地开展公益诉讼工作打开一片新的天地。”最高人民检察院法律政策研究室组织编写《公益诉讼指导性案例实务指引》,中国检察出版社2019年版,第207页。

• (9)《中华人民共和国环境保护法》(2014)第二条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”

• (10)相关案件有江苏省无锡市滨湖区检察机关对文物保护范围的划定启动诉前程序、上海市虹口区检察机关就优秀历史建筑被破坏向区房管局发出检察建议、上海市金山区检察机关就古文化遗址的历史风貌遭到破坏向亭林镇政府发出检察建议、上海市杨浦区检察机关就优秀历史建筑遭到损害向区房管局发出检察建议、上海市杨浦区检察机关就历史文化遗产受到损害向区文化局发出检察建议、上海市宝山区检察机关就履行文物保护监管职责向区文旅局发出检察建议、北京市通州区检察机关就区文化委员会对“通惠河故道及3座石桥”存在未依法全面履行文物保护监管职责启动诉前程序等。

• (11)比如:上海市拓展到城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域;陕西省拓展到防灾减灾和应急救援、公共卫生安全、历史文化古迹和文物保护、危化品管理、个人信息安全、英烈纪念设施、野生动物保护等领域;云南省拓展到安全生产、旅游消费、文物和文化遗产保护、公民个人信息保护、未成年人保护、老年人权益保护、互联网、农业农村等领域;河北省拓展到安全生产、防灾减灾、应急救援、文物和文化遗产保护、个人信息保护、大数据安全、互联网侵害公益、弘扬社会主义核心价值观、涉军等领域;内蒙古自治区拓展到安全生产、进出口商品质量安全、铁路交通安全、互联网侵害公益、文物保护、违反《国旗法》《国徽法》和《国歌法》等领域;辽宁省拓展到安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫、涉众型侵害公民隐私、文化遗产保护等领域;浙江省拓展到安全生产、个人信息保护、公共卫生安全等领域;河南省拓展到生产安全、产品质量安全、公共交通安全、文物和文化遗产保护、不特定公民个人信息保护等领域;湖北省拓展到安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等领域;广西壮族自治区拓展到安全生产、历史文化古迹和文物保护、互联网侵害公益、众多公民信息保护、大数据安全、损害国家尊严或者民族情感等领域;青海省拓展到公共卫生、应急管理、野生动物保护等领域;宁夏回族自治区拓展到违反《国旗法》《国徽法》和《国歌法》、安全生产、公共卫生、生物安全、残疾人老年人未成年人及妇女权益保护、文物和文化遗产保护、扶贫、个人信息安全、互联网等领域;新疆维吾尔自治区拓展到安全生产、卫生健康、公共安全、产品质量、农产品质量、互联网公益、文物和文化遗产、未成年人保护、妇女儿童和老年人权益保护、扶贫开发等领域。

• (12)“单从文义解释还不能完全得出行政公益诉讼范围必然是‘等外等’解释的结论,因为在许多法律中,都有‘等’字的表述,并不都是可以作为‘等外等’来解释的,要弄清行政公益诉讼范围中的‘等’字,还必须结合行政公益诉讼设置的目的来解释……”王春业、王娟《行政公益诉讼范围的“等外”解读》,《浙江学刊》2019年第6期,第100页。

• (13)《黑龙江省人大常委会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》以类型举例的方式划分了国有财产保护和国有土地使用权出让两个领域之间的界限:“(三)经营性、行政事业性、税收类、费用类、财政补贴类、社会保障类国有财产保护领域的公益诉讼案件;(四)国有土地使用权出让收入流失、违法使用土地、违法许可等国有土地使用权出让领域的公益诉讼案件。”

• (14)本质上来说,国家利益和公共利益是统一的,但这并不意味着国家利益和社会利益是完全等同的范畴。“国家利益是特定的概念,在汉语中有双重含义,即在国际政治范畴中以民族整体利益为内容的国家利益和国内政治意义上的国家利益,指政府所代表的全国性利益。从性质上讲,国家利益主要是以国家为主体而享有的利益,而公共利益是主要由社会成员享有的实际利益,享有利益的主体是不同的。”韩大元:《宪法文本中“公共利益”的规范分析》,《法学论坛》2005年第1期,第7页。

• (15)2018年的宪法修正案对宪法序言第七自然段作出了修改,修改后有关国家根本任务的表述是:“国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法治,贯彻新发展理念,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”

• (16)比如,德国学者就先后提出了地域基础理论、主客观公益区分理论以及“圈子”理论等三种理论。参见陈新民《公共利益的概念》,《德国公法学基础理论》(增订新版·上卷),法律出版社2010年版,第232-233页;徐鹏《公共利益法律化及其在土地征收制度中的践行》,《山东社会科学》2011年第3期,第142页。

• (17)《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定:“经营者提供的商品或者服务具有下列情形之一的,适用消费者权益保护法第四十七条规定:……(四)以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式,作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理规定的……”