王圭宇

• 1:郑州大学党内法规研究中心

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摘要(Abstract)：

作为2018年修宪时新增设的国家机关,国家监察委员会基于自身的宪法地位享有独立的立法权,以便为国家监察体制改革向纵深发展供给配套的监察法规。目前,尽管已经获得了监察法规制定权,但国家监察委员会的立法权在权力来源、内容范围以及监察法规的法律位阶、制定程序等方面仍存在规范层面上的缺失,并由此导致监察工作实践中的多重困境。有鉴于此,应当结合国家监察工作的实际需要,在宪法和法律的框架下,通过未来修改《中华人民共和国立法法》等措施对国家监察委员会的立法权进行法治构建,充实国家监察委员会立法权的内容,建立健全监察法规制定程序,以满足国家监察体制改革的规范供给与实践需求。

关键词(KeyWords)：监察法;国家监察委员会;立法权;法治;党内法规

基金项目(Foundation):2020年河南省重点研发与推广专项(软科学研究)重大项目“国家监察体制改革实践中‘法法衔接’问题研究”(项目编号：202400410039);; 2021年国家社科基金重大项目“国家纵向治理体系现代化和法治化若干重大问题研究”(项目编号：20&ZD159)的阶段性成果

作者(Author):王圭宇

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• (1)以往全国人大常委会对相关国家机关作出的授权决定,循惯例都会在名称中使用“授权”一词,以此明示授权关系,形成了《全国人大常委会关于授权×××(被授权机构名称)×××(授权事项)的决定》这一专属于授权决定的命名范式。例如,《全国人大常委会关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》(2018年2月24日第十二届全国人大常委会第三十三次会议通过)、《全国人大常委会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》(2019年10月26日第十三届全国人大常委会第十四次会议通过)。诸如此类,不再予以赘述。

• (2)关于“事实”与“价值”、“存在”与“当为”之间关系的澄清与探讨,可参见林来梵《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》,法律出版社2001年版,第9-16页。

• (3)《中华人民共和国宪法》(2018年修正)第一百二十三条、第一百二十四条规定,“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”,“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”。

• (4)“两高”制定司法解释的行为,本质上属于一种立法行为;其制定出来的抽象性的司法解释文件,本质上就是一种“法规范”。例如,2021年2月最高人民法院公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》。该司法解释全文共计655条,在刑事司法实践中被反复适用,在司法审判中与《刑事诉讼法》一并被作为裁判案件的法律依据,在本质上就是一种法律规范。

• (5)根据立法权的性质不同,即依据立法权的权源不同可以将立法权分为“法定立法权”和“授权立法权”。参见徐向华《立法学教程》(第二版),北京大学出版社2017年版,第112页。在此需要指出的是,也有不少学者将“法定立法权”称为“职权立法权”。“法定立法权”是由相应的立法主体基于自身的宪法地位而享有独立的立法权,该立法权通常由宪法、立法法和组织法予以明确规定。

• (6)需要说明的是,国家监察委员会和最高人民检察院联合研究制定的《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》,最终是以中央中央纪委办公厅、国家监察委员会办公厅、最高人民检察院办公厅的名义印发的,但该规范性文件的文号为:国监办发[2018]1号。

• (7)例如,2019年7月中央纪委、国家监委印发的《监察机关监督执法工作规定》第九十四条明确规定:“本规定由国家监委负责解释。”

• (8)2017年5月初,中央军委主席习近平签署命令,发布了《军事立法工作条例》,自2017年5月8日起施行,对军事立法工作进行了规范。在此之前,中央军事委员会进行立法是依照2003年4月3日中央军委发布的《军事法规军事规章条例》进行的。

• (9)《立法法》第二条第一款规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。”未来在修改《立法法》时,在其中增加“监察法规”,修改后的表述为“法律、行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。”

• (10)事实上,2021年9月正式公布的《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》),既是国家监察委员会获得监察法规制定权之后制定的首部“监察法规”,同时又是《监察法》的“配套实施细则”。该《监察法实施条例》第二百八十六条规定:“本条例由国家监察委员会负责解释。”这就表明国家监察委员会享有对该部“监察法规”的解释权,这为尽快明确赋予国家监察委员会以监察解释权提供了一个有力的现实注脚。

• (11)《监察法实施条例》第十条第二款规定:“上级监察委员会应当加强对下级监察委员会的领导。下级监察委员会对上级监察委员会的决定必须执行,认为决定不当的,应当在执行的同时向上级监察委员会反映。上级监察委员会对下级监察委员会作出的错误决定,应当按程序予以纠正,或者要求下级监察委员会予以纠正。”该条款中的最后一句规定,实际上证实了笔者的这个判断。

• (12)2021年最新修正的《全国人大组织法》明确规定,国家监察委员会“可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案”(第十六条),“可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案”(第二十九条)。参见《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》,《人民日报》2021年3月12日第5版。

• (13)在此需要指出的是,尽管《立法法》第九十九条已经规定了包括国务院、中央军事委员会、“两高”和省级人大常委会的审查要求权,但这并不排斥国家监察委员会也享有此项程序性权力;相反,国家监察委员会就其宪法地位而言理应享有审查要求权,且在监察工作领域更具优势。

• (14)关于这个问题,笔者曾借鉴行政法规的划分理论,将监察法规进行类型化,通过系统性分析后认为监察法规和行政法规应当具有相同的法律位阶。参见王圭宇、豆中元《监察法规的法律位阶问题研究》,《上海政法学院学报(法治论丛)》2021年第6期。

• (15)由此看来,前文分析到的作为立法主体的中央军事委员会和“两高”,实际上也都遵循了“立法法一般性确认+单行法集中性规定”的立法模式。

• (16)如果认为应当赋予省级监察机关以立法权,那么省级监察委员会便可以制定“监察规章”,这类似于省级和设区的市级人民政府制定的“地方政府规章”。参见秦前红《监察改革中的法治工程》,译林出版社2020年版,第366-367页。

• (17)除了“联合署名”出台党内法规之外,中央纪律检查委员会还可以联合国家监察委员会出台指导性意见。例如,2019年11月,中央纪律检查委员会、国家监察委员会联合印发指导意见,对纪检监察机关(机构)在监督检查审查调查工作中开展协作配合相关事宜作出了规定,指导纪检监察机关(机构)依规依纪依法开展协作配合。参见《中央纪委国家监委印发指导意见进一步规范纪检监察机关(机构)在监督检查审查调查中的协作配合》,《支部建设》2019年第36期,第5页。

• (18)需要指出的是,国家监察委员会直接或者参与制定的规范性文件,要想获得“监察法规”的地位,不能仅仅从制定主体是否为国家监察委员会来进行判断,而是必须要遵循监察法规的立法程序才行,这也从一个侧面反映出抓紧制定监察法规制定程序条例的紧迫性。

• (19)事实上,2021年8月4日,中央纪律检查委员会和国家监察委员会业已联名发布了第一批执纪执法指导性案例,开启了监察工作领域指导案例制度的先河。参见《中央纪委国家监委发布第一批执纪执法指导性案例》,《中国纪检监察报》2021年8月4日第7版。

• (20)在以上四种方式仍无法及时回应监察实践中的具体问题时,还可以考虑由国家监察委员会联合“两高”或者“两高”及其他相关部门(联合)出台具有指导性的“会议纪要”,对监察工作中的一些疑难问题进行统一指导和规范。但这种方式的使用应该慎之又慎,且其在内容上不得与上位法相抵触。