滕甜甜

• 1:武汉大学法学院

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摘要(Abstract)：

《行政诉讼法》第七十五条明确了确认无效判决的审查标准,但该规定过于原则化,"重大且明显违法"之普适性标准过于模糊,"实施主体不具有行政主体资格"内涵不清,"没有依据"指向不明。立法不足导致司法实践亦陷入困境。有必要在厘清"确认无效判决"与"撤销判决","不成立"与"无效"的基础上,进一步阐释"重大且明显违法"之内涵,并探讨"实施主体不具有行政主体资格"之立法原意,解读"没有依据"之具体指向。另外,还需借鉴域外规定,并结合司法经验对"重大且明显违法"的其他客观情形加以增补,以廓清确认无效判决的审查标准。

关键词(KeyWords)：行政诉讼;确认无效判决;审查标准;行政主体资格

基金项目(Foundation):2018年国家社科基金项目“当事人选择行政纠纷解决途径的影响因素之实证研究”(项目编号：18BFX043)的阶段性成果

作者(Author):滕甜甜

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• (1)例如,《中华人民共和国护照法》第十六条第二款规定:伪造、变造、骗取或者被签发机关宣布作废的护照无效。此款将被签发机关宣布作废的护照也以无效定论,此处“无效”不仅包括因伪造、变造、骗取而导致的自始无效,且囊括了证书的“注销”之意。

• (2)《2000年司法解释》第九十五条:被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

• (3)《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条:在审理行政许可案件中,作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在重大明显瑕疵的,法院不予认可。

• (4)实践中适用确认无效判决的情形繁多,此处所列举的案例仅为较常见的情形。另外,部分情形为基层法院作出,存在误判之可能。但这也说明,确认无效判决审查标准的指引性不足。

• (5)江西省高安市人民法院(2018)赣0983行初45号行政判决书。

• (6)辽宁省大连市沙河口区人民法院(2015)沙行初字第37号行政判决书。

• (7)湖南省株洲市天元区人民法院(2018)湘0211行初80号行政判决书。

• (8)吉林省农安县人民法院(2018)吉0122行初5号行政判决书。

• (9)海南省三亚市城郊人民法院(2016)琼0271行初266号行政判决书。

• (10)安徽省怀宁县人民法院(2017)皖0822行初31号行政判决书。

• (11)吉林省白城市中级人民法院(2015)白行终字第19号行政判决书。

• (12)山东省安丘市人民法院(2017)鲁0784行初24号行政判决书。

• (13)四川省自贡市中级人民法院(2016)川03行初8号行政判决书;河南省平舆县人民法院(2017)豫1723行初59号行政判决书;浙江省义乌市人民法院(2016)浙0782行初61号行政判决书等。

• (14)湖南省衡东县人民法院(2019)湘0424行初1号行政判决书。

• (15)辽宁省锦州市太和区人民法院(2016)辽0792行初29号行政判决书。

• (16)贵州省习水县人民法院(2018)黔0330行初116号行政判决书。

• (17)河北省张家口经济开发区人民法院(2018)冀0791行初6号行政判决书。

• (18)成都市青白江区人民法院(2018)川0113行初52号行政判决书。

• (19)湖南省长沙市开福区人民法院作出的(2015)开行初字第00082号行政判决书。

• (20)江西省景德镇市中级人民法院(2017)赣02行初30号行政判决书。

• (21)河南省兰考县人民法院(2017)豫0225行初32号行政判决书。

• (22)吉林省扶余市人民法院(2018)吉0781行初25号行政判决书。

• (23)《2018年司法解释》第九十四条:公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。

• (24)陕西省安康铁路运输法院(2017)陕7101行初168号行政判决书。

• (25)《2018年司法解释》第二十条:行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

• (26)有学者将假象行为定义为:“不具有行政权能的民事主体作出的虽有行政行为外观但本质上不属于行政行为的行为。”参见阎尔宝《假象行政行为与拟制行政诉讼》,《人民司法》2001第7期,第43页。

• (27)有学者提出行政法上的表见代理之理论,认为若民事主体的“行政行为”符合表见代理之要件,出于相对人权利保护之目的,也应视其为无效行政行为。参见林莉红、黄启辉《论表见代理在行政法领域之导入与适用》,《行政法学研究》2006年第3期,第28-34页。但本文认为,此做法不利于假象行政行为与无效行政行为之区分。另外,对于民事主体虚假行使行政权之行为,从追究其民事责任或刑事责任角度着手,并非不能为受害人提供权利救济。司法实践中同样存在反对观点,在“白林凤、杨文俊诉武安市人民政府及国土资源局案”中,二审法院认为:“在被告人没有作出过为上诉人白林凤颁证的具体行政行为情况下,杨文俊以武安市人民政府、武安市国土资源局为被告提起行政诉讼,没有事实和法律根据,该案不符合行政诉讼受理条件。”参见河北省邯郸市中级人民法院(2018)冀04行终20号行政判决书。

• (28)虽然按照行政法上的表见代理之构成要件,代理行为须以被代理机关之名义行使,但由《2018年司法解释》第二十条第一款可知,委托行政行为以谁的名义作出,对行政委托关系的成立并不存在实质影响。质言之,受委托组织以自己名义实施行政行为的情况下,虽有违法规,但其行为责任仍归属于委托机关。此观点亦可在最高法案例中得以佐证:在“蒋清泉等人诉东安县政府案”中,法院认为,综合执法队作为受东安县住建局委托行使职权的组织,其行为的作出应当以东安县住建局的名义,以自己的名义作出相关行政行为不妥,本院予以指正。参见(2017)最高法行申5756号行政裁定书。

• (29)包括《湖南省行政程序规定》第一百六十一条、《江苏省行政程序规定》第七十二条、《浙江省行政程序规定》第七十二条等。

• (30)在最高人民法院指导案例41号“宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案”中,法院认为:行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款,且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定,应当视为该具体行政行为没有法律依据,适用法律错误,应当予以撤销。

• (31)我国台湾地区“行政程序法”第一百一十一条:行政处分有下列各款情形之一者,无效:(1)不能由书面处分中得知处分机关者;(2)应以证书方式作成而未给予证书者;(3)内容对任何人均属不能实现者;(4)所要求或许可之行为构成犯罪者;(5)内容违背公共秩序、善良风俗者;(6)未经授权而违背法规有关专属管辖之规定或缺乏事务权限者;(7)其它具有重大明显之瑕疵者。

• (32)《民法典》第八条:民事主体从事民事活动,不得违反法律,不得违反公序良俗。