方涧

• 1:浙江工商大学法学院

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摘要(Abstract)：

从历史维度考察，出于耕地保护的需要，我国建构了严格的农用地转用和土地征收审批程序，而突发事件应对中的先行用地则是行政应急原则在土地治理领域的自然延伸，这种常态化的用地审批与应急管理下的突破共同演绎了用地审批制度的变革逻辑。国家自卫权、宪法的行政组织效能与紧急状态条款、行政效能原则的程序表达共同构成了先行用地的理论和规范支点。在我国现有法律体系规范中，这种先行用地实质上包括土地征用和征用转征收两种情形。在制度建构中，应对先行用地的适用类型进行开放性控制，容忍一定程度的“行政异化”，达至与永久基本农田制度和建设用地指标控制的制度衔接，同时在用地审批规范内部通过对申请和批准主体、补偿等问题的规范寻求自我平衡。

关键词(KeyWords)：突发事件;先行用地;建设用地审批

基金项目(Foundation):2022年浙江省哲学社会科学规划年度课题“浙江省乡村振兴土地法治保障理论与实践问题研究”(项目编号：22NDQN236YB);; 2020年浙江省教育厅一般科研项目“浙江省集体土地征收司法救济功能跟踪研究(2016—2020)”(项目编号：Y202045046)的阶段性成果

作者(Author):方涧

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• (1)事实上,早在20世纪80年代末,龚祥瑞、罗豪才等学者就提出“行政应急性原则”是现代行政法治原则的重要组成部分,但是直至2003年“非典”之后,由于疫情期间政府采取了大量“于法无据”或者“形式违法”的行为,才驱使学者们逐渐意识到问题的严重性。对行政应急性原则的长期忽略,直接影响到我国行政应急法制的建设工作,导致了我国应急法制建设的落后局面。参见龚祥瑞、陈国尧《行政应变性原则》,《法学杂志》1986年第6期,第36-37页;刘莘《行政应急性原则的基础理念》,《法学杂志》2012年第9期,第7页。

• (2)代表性论文如赵鹏《知识与合法性:风险社会的行政法治原理》,《行政法学研究》2011年第4期,第46-53页;王贵松《风险行政的组织法构造》,《法商研究》2016年第6期,第13-23页;金自宁《风险社会中的给付行政与法治》,《国家行政学院学报》2008年第2期,第52-56页。

• (3)根据《建设用地审查报批管理办法》的规定,国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程可以申请先行用地,先行用地由省级国土资源主管部门向原国土资源部提出申请。

• (4)申请先行用地的建设项目,必须是已通过用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目,其中属于控制工期的单体工程,以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程,方可向原国土资源部申请办理先行用地。对于地方审批(核准)的水利水电项目,其中纳入经批准的全国中型水库建设规划,并经有关流域机构审核同意的水利项目,以及纳入经批准的国家水电发展规划的水电项目,确需先行用地的,也可申请先行用地。

• (5)《突发事件应对法》第十二条规定:“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”

• (6)如《突发公共卫生事件应急条例》第二条、《中华人民共和国刑法》第二百二十七条、《中华人民共和国药品管理法》第四十三条等。

• (7)十八大以来,党中央和政府加快了农村土地制度改革的步伐,并对此作出了一系列重要部署。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上指出:农村土地制度改革必须坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。

• (8)具体而言,在永久基本农田制度之下,要求地方人民政府确保规划确定的本行政区域内耕地保有量不减少、质量不降低,任何单位和个人不得擅自占用永久基本农田或者改变其用途,涉及基本农田的农用地转用或者土地征收的,必须经国务院批准,且禁止通过擅自调整县、乡(镇)土地利用总体规划的方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

• (9)如《宪法》第十三条、《中华人民共和国民法典》第二百四十五条、《突发事件应对法》第十二条、《中华人民共和国传染病防治法》第四十五条等。

• (10)例如在《突发事件应对法》中,仅将其笼统地概括为“有关人民政府及其部门”,《中华人民共和国传染病防治法》则将所有“县级以上人民政府”视为补偿主体,在其他突发事件应对的法律法规中,还有诸如“相关人民政府”“处置事件人民政府”等表述。

• (11)公平补偿是任何行政征用都必须遵循的基本原则,然而无论是《中华人民共和国民法典》《突发事件应对法》还是《中华人民共和国传染病防治法》,均没有对征用的补偿原则和标准作出明确的规定。也正是因为如此,在地方性法规或者规章中,出现了诸如“合理补偿”“按征用时的市场价格给予补偿”“相应补偿”“依有关规定补偿”等各种杂乱无章的表述,而在补偿标准上,通常突出“应急”,“象征性补偿”居多。

• (12)应急征用在法律层面缺乏一定的程序性规范,对于应急征用的财产应当通过何种审批程序,是否需要出具征用单据,是否需要登记造册,是否需要先行估价,是否可以先行征用后补手续等问题均没有明确规定。

• (13)资金保障对突发事件的应对意义重大,事实上,无论是《预算法》还是《突发事件应对法》或者《中华人民共和国传染病防治法》均对应对突发事件的经费作出了规定,但是一个值得注意的现象是,规定的内容仅涉及传染病“预防、控制、监督”等工作,并未明确提及“补偿”,而资金的来源则通常依赖于政府预算,渠道狭窄,数量上也并不能完全满足《预算法》中1%的下限规定。