康健

• 1:中国民航大学法学院

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摘要(Abstract)：

低空经济的高质量发展依赖于法律规范的护航，而地方法律规范在推动塑造低空经济发展良好法治环境、提升低空经济产业竞争力、促进低空经济区域协同发展等方面发挥着重要功能。当前我国低空经济发展法律规范供给的地方实践方兴未艾，存在法律规范层级较低、规范性不强、体系化与区域协同性不足、关键性条款空转、法律规范供给乏力等现象，难以满足低空经济创新性、跨越式发展的需要。在《民用航空法》修订的背景下，应积极推进和完善低空经济发展法律规范的地方供给：从适时适度提升法律规范的层级及其规范性、贯彻体系化思维以提升法律规范的协同性、优化细化法律规范的内容以提升其实效性、强化法律规范供给以完善低空经济法治保障等四个方面入手，不断提升地方法律规范的效率和质量，助力我国低空经济的高质量发展。

关键词(KeyWords)：低空经济;法律规范;规范性;实效性;协同性

基金项目(Foundation):2024年国家社会科学基金项目“低空空域使用的公私法协同保障路径研究”(项目编号：24CFX021)的阶段性成果

作者(Author):康健

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• (1)本文对地方法律规范的内涵采广义说,既包括地方人大及其常委会制定的地方性法规、地方政府制定的地方政府规章,也包括地方政府制定的地方规范性文件。

• (2)《深圳经济特区低空经济产业促进条例》第一条规定:“为了优化低空经济产业发展环境,促进低空经济产业高质量发展,根据有关法律、行政法规的基本原则,结合深圳经济特区实际,制定本条例。”

• (3)参见《深圳经济特区低空经济产业促进条例》第九条、第十条、第十一条、第十四条、第二十三条、第二十九条、第三十二条、第三十四条、第三十五条、第四十条、第四十二条、第四十三条、第五十六条之规定。

• (4)参见广东省省情调查研究中心《广东天际新机遇2024——广东低空经济发展调研报告》,网址为“http://www.gdsqzx.com.cn/9625721GK657BNMK4SAD68/7556.html”,最后访问时间为2025年4月20日。

• (5)笔者以“北大法宝”为检索工具,以“低空”“无人机”“民航”“航空”“无人驾驶航空器”“通用航空”“机场”为关键词,设定搜索范围为“地方法规”,设定搜索时间为“1949年10月1日—2025年4月20日”,在搜索结果中排除与低空经济无关的或已废止的地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件,以求最大限度地考察我国低空经济发展法律规范供给的地方实践样态。

• (6)在政策层面,2021年2月,中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》,首次提出发展低空经济战略;2023年,中央经济工作会议将低空经济列为战略性新兴产业;2024年、2025年,全国人大先后将低空经济列入年度《政府工作报告》等;在法律层面,国务院于2023年颁布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》,民用航空局于2023年颁布了《通用航空短途运输运营服务管理办法》,交通运输部于2024年颁布了《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等。

• (7)《广州市低空经济发展条例》第四条规定:“市发展改革部门负责统筹和指导低空经济发展工作,编制本市低空经济发展规划,协调推进和落实低空经济发展政策措施,并组织实施本条例。广州空港经济区管理委员会(以下简称广州空港委)负责统筹建设市级低空飞行综合管理服务平台和地面配套基础设施,受市人民政府委托,协调空中交通管理机构、民用航空管理部门推进低空空域分类划设和管理工作……”

• (8)《三亚市促进低空旅游发展暂行办法》第三条第二款规定:“市旅游主管部门具体负责全市低空旅游产业发展的规划编制、行业监管和业务指导等相关工作。”第六条第二款规定:“市旅游主管部门负责制定详细的补贴申请、审核、监管等标准和流程,报市人民政府批准后实施。”第十三条规定:“市旅游主管部门应当会同民航监管、军航空管等部门推进低空旅游业审批、登记等管理数据信息的互通共享,及时公布已划定的低空空域准入条件和使用规则。”等等。

• (9)《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》第十条规定:“民用无人机飞行前,民用无人机驾驶员应当通过民用无人机管理服务系统报告起飞位置,并对民用无人机电池储备、油动部件等组件进行全面检查,确保民用无人机满足飞行要求。民用无人机驾驶员不得饮酒后驾驶民用无人机。”

• (10)《达州市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》第十二条规定:“民用无人驾驶航空器操控人员应当具有相应知识和技能,在户外实施飞行活动中遵守以下行为规范:(一)使用符合国家法律法规要求和强制性标准的民用无人驾驶航空器;(二)在实施飞行活动时,携带依法应当取得的有关许可证书、证件备查;……(十二)法律法规规定的其他飞行活动行为规范。”

• (11)《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第四条第三款规定:“县级以上地方人民政府及其有关部门按照职责分工负责本行政区域内无人驾驶航空器有关管理工作。”

• (12)《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第三条规定:“无人驾驶航空器飞行管理工作应当坚持和加强党的领导,坚持总体国家安全观,坚持安全第一、服务发展、分类管理、协同监管的原则。”

• (13)《广州市低空经济发展条例》第二十五条规定:“交通运输部门应当统筹推进市内、城际、跨境等载人运输航线的运营,推动发展交通联程接驳、空中通勤、商务出行、粤港澳大湾区跨境飞行等低空出行新业态。”

• (14)《深圳经济特区低空经济产业促进条例》第二十六条规定:“市交通运输部门应当发展公务飞行、商务飞行等低空飞行服务,推动开通市内、城际、跨境等低空客货航线,发展空中通勤、城际飞行等城市空中交通新业态。”

• (15)参见《诸暨市人民政府办公室关于推进诸暨市低空经济高质量发展的实施意见》《绍兴市上虞区人民政府办公室关于上虞区推进低空经济高质量发展的实施意见》《绍兴市越城区关于推进低空经济高质量发展的实施意见(2024—2035年)》。

• (16)参见陈淑莲《首个跨省“飞的”来了》,网址为“https://baijiahao.baidu.com/s?id=1808691300646409545&wfr=spider&for=pc”,最后访问时间为2025年4月20日。

• (17)所谓“小快灵”的地方法律规范,即指地方法律规范的制定要坚持问题导向,切口要小,题目不要大而无当;地方法律规范应当及时回应现实需要,制定过程要讲效率;地方法律规范应具有可操作性,能够解决实际问题。参见沈国明《论提高地方立法质量的路径与方法》,《地方立法研究》2024年第6期,第35—36页。

• (18)《深圳经济特区低空经济产业促进条例》第六条规定:“市人民政府与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立低空飞行协同管理机制,协调解决本市低空飞行领域的空域划设、飞行活动监管等重大问题,建立低空飞行服务平台,健全本市低空飞行服务保障体系。”《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第四条第三款规定:“县级以上地方人民政府及其有关部门按照职责分工负责本行政区域内无人驾驶航空器有关管理工作。”